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扶持基金
陈刚、袁政：政府投资基金最新政策要求及对策建议
政策层面，1月2日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，1月12日，国家发改委印发《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》及配套的《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》，文件对政府投资基金设立、管理、投向提出了多项新要求。操作层面，12月26日，国家创业投资引导基金启动，首批设立京津冀、长三角、粤港澳大湾区三个区域创业投资引导基金，发挥中央资金引领带动作用，广泛吸引地方政府、中央企业、金融机构、民间资本等多方参与，预计将形成万亿资金规模。本轮中央政府投资基金设立呈现出规模大、管理严、央地共举的特征。
一、新政背景
一是大国竞争加剧，需切实增强科技和产业竞争力。二是十五五开局，需为完成2035年目标夯实基础。三是财政承压，需发挥新型举国体制集中力量办大事
二、新政创新点
（一）增加管理环节
一是增加基金设立的政府审批环节。中央财政设立的，报国务院审批。省、地级市设立的，报统计政府审批。县级，如需设立，报上级政府审批。
二是增加发展改革部门对基金投向出具意见的环节。各级政府投资基金设立过程中，基金设立发起部门应当就投向领域征求同级发展改革部门意见。各级发展改革部门按照基金审批层级，对基金投向领域是否符合国家产业政策和产业发展方向要求等出具意见。
三是增加投向评价环节（后评价）。国家发展改革委会同有关部门开展政府投资基金投向评价工作。投向评价按年度开展，每年第三季度前完成上一年度基金投向评价工作。国家发展改革委将最终评价结果以适当方式通报省级政府、有关部门、评价对象和有关金融机构，并通过登记系统发布。对于最终评价结果排名靠前的基金综合采取通报表扬、示范推广、项目推介、要素保障等激励举措。对于出现投向领域负面行为的基金，不予出具投向评价结果，督促有关地方和部门指导基金限期完成问题整改。对于布局投向不符合要求的基金，视情采取约谈、通报、出具警示函等督促整改措施。
四是纳入财政绩效管理。具体办法尚未出台。按照常规项目绩效管理方式，涉及事前绩效评估、适中绩效管理、事后绩效评价。
（二）增加管理手段
一是新增省级清单。省级发展改革部门牵头，会同科技、工业和信息化、财政等部门，制定本省政府投资基金重点投资领域清单，作为省级政府加强本地区基金布局规划和投向指导的依据。省级清单经省级政府批准后报国家发展改革委备案，可根据本地区实际情况按程序调整，原则上同一年度至多调整1次。
二是须在全国政府投资基金信用登记系统进行登记。《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》印发后新设立或续期的政府投资基金，在第一笔实缴资金到位后20个工作日内，应通过全国政府投资基金信用信息登记系统进行登记。办法印发前已设立的政府投资基金未完成登记的，应在办法印发后20个工作日内完成登记。
三是纳入预算管理。政府对基金的出资纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。
（三）严控基金数量
一是控制设立层级。主要在中央、省、地级市层面设立，严控县级政府新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。严控县级政府新设基金管理人。
二是控制基金设立领域。同一政府，原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》印发前已设立的政府投资基金投向领域不符合要求的，以及同一地区同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，应当依法依规及时调整并在存续期满后有序退出。
三是党政机关、事业单位不得新设基金。新政明确要求，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。
四是严控基金嵌套。新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。
（四）突出不与民争利
本次政策突出充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，要求防止对社会资本产生挤出效应，要求优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。
三、新政对地方政府投资基金的影响
（一）恐难新设基金
一方面，从设立主体看，本轮基金新政控制设立层级，地方上主要在省、地级市层面设立，同时要求党政机关不得以财政拨款或自有收入新设基金。之前，不少县级政府设立了投资基金，在新政影响下县级政府设立投资基金的难度较大。另一方面，从设立领域看，新文件要求同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。在已有相关行业或领域政府投资基金的情况下，再新设恐难获得批复通过。
（二）存量基金面临整合
《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》要求，办法印发前已设立的政府投资基金投向领域不符合要求的，以及同一地区同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，应当依法依规及时调整并在存续期满后有序退出。文件出台前，各地综合经济管理部门、行业部门设立基金交叉重复现象较多，按照新文件需要进行整合。
（三）须按照新的管理制度接受管理
按照新政，新设立或续期的政府投资基金，应在第一笔实缴资金到位后20个工作日内在全国政府投资基金信用信息登记系统进行登记，办法印发前已设立的，应在办法印发后20个工作日内完成登记。
每个会计年度结束后6个月内，基金管理人在全国政府投资基金信用信息登记系统中填报更新上一年度相关基金信息。国家发展改革委会同有关部门，根据系统中填报信息开展政府投资基金投向评价工作。评价结果将向省市政府、金融机构通报。
财政部门也将对基金开展绩效管理工作。
现有基金需按新要求接受管理。
（四）基金投向须按照新要求调整
按照新政，省级发展改革部门需牵头制定本省政府投资基金重点投资领域清单，作为加强本地区基金布局规划和投向指导的依据。国家发改委进行投向评价时，对于出现投向领域负面行为的基金，将督促地方和部门指导基金限期整改。前期基金设立时支持的某些产业，经过多年发展已经较成熟，依靠市场操作可实现良性发展，不再需要政府专门基金支持。若相关产业未纳入省级清单，则相关基金面临着投向调整。
四、对策建议
一是按照新政要求，尽快完成基金信息登记。《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》于1月12日印发，印发前已设立的政府投资基金，应在办法印发后20个工作日内完成全国政府投资基金信用信息登记系统登记。
二是地市可积极沟通省级发改委，争取将本地区重点产业纳入省级清单。省级政府投资基金重点投资领域清单制定工作刚刚部署，地市政府应抓住当前窗口期，积极沟通省级发改委，将本地区重点发展的产业纳入省级清单，为未来地市基金存续、投资争取政策依据。
三是按照新政要求，对现有基金自查自改，以符合新政要求，争取通过国家发改委首轮投向评价，避免被要求退出。按照规定，首轮国家发改委投向评价将在2026年三季度前完成，不符合要求的基金将被通报并整改。各地现有政府投资基金应按照新政要求主动自查自改，尤其要修复原则性问题（若有），争取通过国家发改委首轮投向评价，避免被要求整改甚至退出。
四是后续基金工作，要严格按照新政要求开展。本轮新政对基金投向、基金管理、投资方式、退出机制等进行了全面规定，在管理环节、管理手段等方面提出了较多新要求。后续基金工作要严格按照新政要求开展，推动产业体系建设和创新创业。
五是统筹调度现有基金，集中宝贵资金，集中力量办大事。抓住新政伊始、十五五开局的关键时期，以推动区域高质量发展为主题，以现代化产业体系建设为目标，以关键核心技术、产业环节为重点，集中现有基金重点突破，加快国建现代化产业体系。
（作者：北京大兴国际机场临空经济区联合管理委员会副主任陈刚、正高级经济师袁政）
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