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扶持基金
源起研究 | 政府投资基金提质转型全面提速，高质量发展新格局加速形成
2025 年是我国政府投资基金发展历程中具有里程碑意义的转型之年。年初《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025 〕1 号，下称 “国办一号文”）正式发布，为行业发展划定了 “从规模扩张向质量提升、规范运作转变” 的核心主线。
在外部环境变化与国内发展挑战交织的背景下，各级财政出资更趋审慎，基金设立节奏持续收紧，行业整体迈入 “重质轻量” 的全新发展阶段。据清科研究中心最新统计数据显示，截至 2025 年末，我国累计设立政府投资基金 2164 只，总目标规模约 11.08 万亿元，累计已认缴规模约 7.19 万亿元；2025 年全年新设政府投资基金 102 只，同比下降 17.1%，认缴规模达 4240.35 亿元，同比下降 32.6%。
在整体规模增速放缓的同时，行业分级布局更趋合理、政策体系持续完善、投资结构不断优化，政府投资基金服务国家战略、赋能实体经济、培育新质生产力的核心作用进一步凸显。
设立节奏整体放缓 分级区域布局呈现全新特征 2025 年，我国政府投资基金新设数量与规模同步回落，背后是各级财政从 “粗放式扩围” 向 “精细化布局” 的思路转变。 从全年数据来看，尽管国家级基金设立迎来高峰期，三只重量级国家级基金先后落地，但剔除国家级基金影响后，各地方政府投资基金认缴规模仅约 2000 亿元，同比下降 32.4%，地方财政出资的审慎性显著提升，行业告别了此前高速扩张的发展模式。 从基金级别分布来看，地市及区县级基金成为新设主力，国家级基金则迎来二期设立高峰。2025 年新设立的政府投资基金中，地市级与区县级基金分别成立 49 只和 39 只，合计占比超过 85%，成为地方培育特色产业、扶持中小企业的核心金融抓手，其中中西部城市表现尤为突出，成都、赣州、合肥、长沙和吉安五地的地市级及区县级基金设立数量均在 3 只及以上。 与此同时，国家级基金集中落地，国家军民融合产业投资基金二期、国家创业投资引导基金和服务贸易创新发展引导基金二期三只基金陆续落地，合计认缴规模超过 2200 亿元，占 2025 年全行业新设认缴规模的 53.2%。 从功能定位来看，国家级基金聚焦重点领域与跨区域示范引领，持续深耕军民融合、外贸新业态、硬科技等核心领域；地方基金则立足区域产业优势，精准对接本地发展需求，如成都集中设立 4 只未来产业基金，上海新设集成电路产业投资基金三期和产业转型升级二期基金，形成了 “国家级引领、地方级落地” 的分级发展格局。
从地域分布来看，行业传统格局保持稳定的同时，中西部区域实现逆势突围。截至 2025 年末，我国政府投资基金数量排名前五的地区依次为江苏、浙江、山东、广东和安徽，五地基金数量合计 928 只，占全国总量的 43.7%；已认缴规模排名前五的地区依次为江苏、北京、广东、四川和浙江，总认缴规模超过 2 万亿元，合计占比 41.2%，东部经济发达省份仍保持行业领先地位。
而 2025 年区域布局最显著的变化，是中西部省份的强势崛起：本年度四川和江西新设基金数量均超过 10 只，位居全国前两位，湖南以 9 只位列第三名，河南、湖北两地新增基金数量也均在 5 只及以上，中西部区域政府投资基金设立数量合计占比高达 65.7%；认缴规模方面，四川凭借成都未来产业基金群与省内多地产业基金的联动发力，以 350 亿元规模位居全国首位，北京则依托中关村科学城科技成长基金三期等项目，以超 200 亿元新增认缴规模位列全国第二，中西部区域正通过政府投资基金的布局，加速培育本地产业、缩小区域发展差距。
政策体系全面升级 行业规范化发展迈入深水区 2025 年，以国办一号文为核心纲领，多部门协同出台配套政策，逐步搭建起覆盖基金设立、投向、管理、评价全链条的制度体系，推动政府投资基金从粗放式管理向精细化、穿透式管理深度转型，行业规范化发展进入全新阶段。 在投向管理层面，国家发改委、财政部等四部门联合发布的《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》，为行业划定了清晰的发展边界与行动指南。该办法进一步明确了政府投资基金的政策性定位，制定了投资正负面清单，同时区分了国家级与地方基金的核心职能，形成了分级分类的管理体系。 在投向原则上，办法明确要求基金必须突出政策性定位，有力支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，加快培育发展新质生产力，着力践行 “投早、投小、投长期、投硬科技” 的核心导向；在负面清单中，严格划定了投资红线，明确基金不得通过名股实债变相增加地方政府隐性债务，不得从事规定以外的公开交易类股票投资、期货衍生品交易，不得对外担保、开展承担无限责任的投资，也不得投向限制类、淘汰类产业领域。
同时，办法充分兼顾区域发展差异，允许各地因地制宜确定基金投资重点，国家级基金立足全局聚焦跨区域示范引领，地方基金则找准定位、贴合实际，重点支持本地特色优势产业和中小企业发展，实现了全国统一规范与地方特色发展的有机结合。
在绩效管理层面，国家发改委同步出台的《政府投资基金投向评价管理办法》，构建了覆盖基金全生命周期的多维度 “穿透式” 评价体系，彻底改变了此前 “重设立、轻管理” 的行业痛点。
该评价体系设置了三大核心指标，其中政策符合性指标占 60 分，重点考核基金支持新质生产力发展、科技创新成果转化、绿色发展、民营经济培育等核心目标完成情况；优化生产力布局指标占 20 分，聚焦基金落实国家区域战略、契合重点投向领域的实际成效；政策执行能力指标占 20 分，主要评价资金使用效能与基金管理人专业水平。
尤为关键的是，办法明确将评价结果与预算安排、基金存续调整、管理团队激励与问责进行刚性挂钩，对政策效益显著、运营良好的基金予以持续支持，对长期绩效不彰、偏离政策目标的基金采取约谈、整改等措施，形成了 “奖优罚劣” 的闭环管理机制，从制度层面推动政府投资基金提升运作效能，真正实现政策性目标与市场化运作的有机统一。
结构优化成效显著 高质量发展路径日渐清晰 在政策引导与市场发展的双重作用下，2025 年我国政府投资基金的结构持续优化，产业类基金主导地位进一步巩固，创投类基金实现逆势爆发，资金投向持续向科技创新、硬科技领域聚焦，行业高质量发展的底层逻辑愈发清晰。 从基金类型来看，产业类基金仍占据行业主导地位，创投类基金规模实现跨越式增长。2025 年新设产业类政府投资基金 81 只，占全年新设基金总量的 79.4%，已认缴规模 2293.87 亿元，占比 54.1%，持续聚焦地方优势产业与未来产业发展，成为区域产业转型升级的核心支撑。 与此同时，受国家创业投资引导基金设立带动，本年度创投类政府投资基金规模迎来显著增长，全年认缴规模超过 1900 亿元人民币，是 2024 年的 5.7 倍；即便剔除国家级基金的影响，地方创投类基金新增认缴规模仍达 393.27 亿元，同比上升 15.0%，逆势增长的背后，是政策引导下行业对早期项目、硬科技领域的支持力度持续提升，政府投资基金 “投早、投小” 的引导作用充分显现。 从落地实践来看，2025 年新设立的政府投资基金，均将培育新质生产力、支持科技创新作为核心投资方向，形成了国家级基金引领、地方基金跟进的协同发展格局。
其中，规模近 1600 亿元的国家创业投资引导基金，除主基金外还在京津冀、长三角、粤港澳设立区域基金，聚焦硬科技与战略性新兴产业，为科技自立自强提供关键金融支撑；国家军民融合产业投资基金二期、服务贸易创新发展引导基金二期，分别聚焦军民融合领域与外贸新业态新模式，精准对接国家重大战略需求。
地方层面，成都未来产业基金群重点投向人形机器人、飞行汽车、量子科技等未来产业，苏州工业园区二期产业投资基金、广东省产业发展投资基金等百亿元级基金，均围绕本地产业链强链补链、战略性新兴产业培育开展布局，政府投资基金服务实体经济的精准度持续提升。
整体而言，2025 年我国政府投资基金正式告别了规模扩张的粗放发展阶段，迈入了提质增效、规范发展的全新时期。展望未来，我国政府投资基金将持续深化结构化改革，逐步丰富出资来源、减弱对财政资金的依赖，进一步提升市场化运作水平；基金布局与投向将更趋聚焦，持续围绕新质生产力培育、科技创新发展、区域协调发展等国家重大战略发力，在有效撬动社会资本的同时，平衡好政策性目标与市场化运作的关系。
随着制度体系的不断完善、运作模式的持续优化，政府投资基金将真正形成 “规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控” 的发展格局，为我国实体经济高质量发展注入源源不断的金融动能。
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