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扶持基金
【谈金论策】第130期：政府投资基金细化办法转向重投向重质量重闭环
2026年1月，国家发展改革委会同财政部、科技部、工业和信息化部印发《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》），国家发展改革委同步印发《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），为政府投资基金制度框架持续完善提供了重要依据。2025年国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，提出要突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。2026年政府工作报告明确提出，政府投资基金要带头做耐心资本。“十五五”规划纲要进一步提出，发挥政府投资基金引导带动作用，加强布局规划和投向指导评价，健全“投融管退”机制。几项政策前后衔接，指向的是同一项任务：推动政府投资基金从重设立、重规模，转向重投向、重质量、重闭环。
引导与校准原则以解决政策定位问题
政府投资基金经过多年快速发展，面临的主要问题已经发生变化。当前，政府投资基金数量多、规模大、覆盖广，已深度融入科技创新和产业发展体系，问题不在于是否继续扩张，而在于投向是否精准、边界是否清晰、运行机制是否顺畅。《工作办法》和《管理办法》正是在这一背景下，对政府投资基金治理逻辑作出的引导与校准。
之所以需要进一步校准，首先在于产业升级和科技创新对资本供给提出了新的要求。当前，我国产业发展正处于由传统增长动能向新兴产业、未来产业转换的关键阶段，无论是战略性新兴产业加快壮大，还是未来产业前瞻布局，都需要长期资本的持续投入。新兴产业通常已具备一定产业基础和市场前景，但仍普遍面临投入强度大、培育周期长、技术迭代快等问题；未来产业则更多处于技术突破和场景探索阶段，具有技术路线不确定、商业化前景尚待验证、试错成本较高等特征。这两类产业对资金期限、风险承受能力和持续陪伴能力提出了更高要求。
从现实情况看，政府投资基金已成为创投和产业投资体系中的重要出资力量。截至2025年底，累计设立政府投资基金2164只，总目标规模约11万亿元，累计已认缴规模约7万亿元。2025年一级市场中，国资类平台、政府引导基金、政府机构等国资背景LP（有限合伙人）合计出资占比超过67%，政府引导基金出资占比接近20%。当前政府投资基金的主要问题在于投向结构、运行边界、层级分工和考核机制是否真正符合其政策定位。上述规定的出台，就是围绕这些阶段性矛盾作出的制度回应。
《工作办法》：从事前和事中校准政府投资基金的布局投向
一是进一步明确政府投资基金的功能定位，支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，着力打造新兴支柱产业，支持优势特色产业发展和科技创新。围绕国家战略、产业升级和市场短板，发挥好战略引导、结构优化和市场补位作用。
二是通过正负面清单进一步压实基金行为边界，不得投向限制类、淘汰类和明令禁止的领域；不得通过名股实债等方式增加地方隐性债务，不得从事规定外公开交易类股票投资，不得开展期货等衍生品类交易等。行为清单为政府投资基金划定原则和底线，显著压缩执行过程中的模糊空间，降低基金异化为地方融资工具、短期套利工具的可能性，有效防止其偏离政策性定位。
三是进一步厘清国家级基金与地方基金的差异化分工，国家级基金突出全局性、战略性和示范性，重点支持国家现代化产业体系建设、关键核心技术攻关等重点领域，承担补齐产业发展短板、突破产业瓶颈、推动跨区域协同的重要功能。地方基金则立足本地产业基础、资源禀赋和发展阶段，服务产业升级、创新能力提升以及小微民营企业、科技型企业孵化，并由省级层面制定本地区政府投资基金重点投资领域清单。地方基金与国家级基金在功能定位上形成层次分工，运行机制上加强协同联动，地方之间避免跟风布局和同质化低水平竞争，推动形成国家统筹引导、地方因地制宜、上下有序衔接、区域优势互补的基金体系格局。
《管理办法》：从事后评价和结果约束强化对政府投资基金的监督管理
《管理办法》构建了包含3项一级指标、13项二级指标的多维评价体系。一是政策符合性指标，权重为60%，主要评价基金在支持新质生产力发展、支持科技创新和促进成果转化、推进全国统一大市场建设、支持绿色发展、支持民营经济发展和促进民间投资、壮大耐心资本、带动社会资本、服务社会民生等方面发挥的作用；二是优化生产力布局指标，权重为30%，主要评价基金落实国家区域战略、重点投向领域契合度及产能有效利用情况等；三是政策执行能力指标，权重为10%，主要评价资金效能情况及基金管理人专业水平等。
这一评价体系与《工作办法》导向衔接一致。政策符合性和优化生产力布局两项一级指标合计占比达到90%，说明评价重点明确地落在政策实现和资源配置成效上，而不再简单以短期财务收益作为主要判断标准。此外，在评估基金内部收益率等财务指标时，也明确将基金支持初创企业或项目的属性纳入考虑，对投向A轮融资及以前企业、项目金额占比较高的基金不再套用与成熟项目相同的收益要求。新评价体系下，绩效考核将更加适配基金投向阶段、产业发展规律和政策属性，从而缓解政策目标与财务考核相互掣肘带来的激励偏差。
《管理办法》明确，评价结果将与后续资金安排、项目推介、要素支持以及管理团队激励和问责直接挂钩，评价结果直接转化为资源倾斜和责任约束，实际效力进一步提高。由此，政府投资基金治理由以设立审批为主的前端管理，转向覆盖基金存续期全过程的绩效管理。对于当前已具相当体量的政府投资基金体系而言，建立“评价—反馈—调整—问责”的闭环机制比继续扩大规模更加关键。
《工作办法》和《管理办法》出台，标志着政府投资基金治理逻辑从重设立、重规模转向重投向、重质量、重闭环。两份文件通过明确功能定位、划定行为边界、优化层次布局、完善评价约束，推动政府投资基金更好地发挥引导带动作用，加快向耐心资本定位看齐。这既是对过去发展过程中存在问题的纠偏，也是面向未来产业升级、科技创新和财政可持续要求，对政府投资基金治理体系的进一步完善。
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研究 | 政府投资基金研究系列（一）：政策演变与监管框架
