注册微创客 • 个人创业
扶持基金
研究 | 政府投资基金研究系列（一）：政策演变与监管框架
政府投资基金作为财政资金使用方式的重要创新，在引导社会资本投资、支持产业转型升级、培育新质生产力等方面发挥着关键作用。我国政府投资基金的规范化发展始于2015年，历经2015-2025年十年政策探索期，逐步完成了从制度初创、规范强化到体系重构的完整演进。2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，标志着对政府投资基金的监管重构统一体系。随后，2026年1月12日，国家发展改革委发布《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（发改财金规〔2025〕1753号），并与财政部等多部委联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》，共同构建了对政府投资基金监管的"1+N"制度体系。
本文聚焦2015年至今政府投资基金监管体系的演进与实践，系统梳理政策探索期的制度铺垫与核心文件，全面呈现国家层面的政策框架，旨在为基金管理机构、政府部门及相关从业者提供全面的政策解读和实务参考。
一、监管政策的演进 我国政府投资基金的制度建设以2015年为起点，2015-2025年整体属于政策探索期，历经十年完成了从基础制度搭建到顶层体系重构的全过程。完整演进过程可划分为两大关键阶段： 第一阶段：制度初创阶段（2015-2025年，政策探索期起步） 本阶段是我国政府投资基金专项制度的从无到有阶段，核心是搭建基础监管框架，确立财政与发改两大体系的核心职责。核心政策文件包括： 1. 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号，2015年11月财政部发布）：国家层面首部政府投资基金专项管理规章，首次明确政府投资基金的定义、设立运作、风险控制、预算管理、终止退出等全流程规则，确立了“政府引导、市场运作、规范管理、防范风险”的基本原则，标志着我国政府投资基金正式进入有章可循的规范化发展阶段。 财政部后续出台《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号），明确了财政资金进入产业投资领域的路径，要求财政部门切实履行对财政资金注资政府投资基金的出资人职责，依法行使出资人权利，适时进行考核评价。 2. 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号，2016年12月发改委发布）：国家发展改革委体系首部专项管理文件，明确了政府出资产业投资基金的登记备案、募资、投资、信息披露、风险管理等规则，首次建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，确立了发改委对基金进行产业政策符合性审查的职权，其中也规定了发改委要对基金进行绩效评价，并负责信用建设。 国家发展改革委办公厅陆续出台《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》《国家发展改革委办公厅关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》等文件，并开展对政府出资产业基金的绩效评价工作。 3. 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，2018年9月中共中央、国务院发布）：首次在顶层设计层面要求将各级政府的收支全面纳入预算绩效管理体系，明确提出对包括政府投资基金在内的所有政府支出实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。 4. 《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号，2020年2月财政部发布），该文件确立了全过程绩效管理的基本框架，要求“财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理”，建立了“事前绩效评估→制定绩效目标→开展绩效监控→年度绩效自评→重点绩效评价”的完整链条。 第二阶段：体系重构阶段（2025年至今） 本阶段以国务院顶层文件为核心，完成了十年探索期的制度总结与体系重构，为双轨评价体系的建立奠定了顶层基础。核心政策文件为《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，2025年1月国务院办公厅发布），这是国务院层面首个专门针对政府投资基金的纲领性文件，系统总结了2015年以来的发展经验，明确提出要“改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度”，首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范，明确了“服务国家战略、坚持市场运作、突出政策导向、强化风险防控”的基本原则，是2015-2025年政策探索期的集大成文件。 随后，2026年1月12日，国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》，首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。同日发布的《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》则建立了以政策符合性为核心的投向评价体系，与财政部的绩效评价体系形成互补，构建“1+N”制度体系。 二、监管职责分工 截至目前，对政府投资基金的监管体系呈现“财政牵头、发改协同、行业主管、审计监督、多部门联动”的格局。具体如下： 1. 财政部门（核心监管主体） 1) 出资人职责：代行政府出资人职责，负责筹措落实资金，监管政府出资权益。 2) 预算管理：将政府出资纳入年度预算管理，审核出资规模与进度，强化财政承受能力约束。 3) 绩效管理：牵头建立绩效评价制度，组织开展重点绩效评价，强化结果应用（与管理费、收益分配挂钩）。 4) 制度建设：制定基金管理办法、预算管理、资产管理等配套细则。 2. 发展改革部门（信用与投向监管） 1) 信用建设：负责政府投资基金的信用信息登记，建立信用信息系统，纳入全国信用信息共享平台。 2) 投向指导：会同行业主管部门制定重点投资领域清单，加强布局规划，防止产能过剩和低水平重复建设。 3) 合规审查：对基金材料完备性和产业政策符合性进行审查（特别是发改委体系下的产业投资基金）。 3. 行业主管部门（业务指导与监督） 1) 设立建议：提出基金设立建议，制定设立方案。 2) 项目储备：建立动态项目储备库，提供项目信息。 3) 绩效评价：制定行业绩效指标，开展绩效自评，监督基金投向是否符合行业政策。 4. 证券监督管理机构（市场监管） 1) 负责基金管理人的登记备案。 2) 对基金业务活动实施监督管理，打击违法违规行为。 5. 审计与监察部门（独立监督） 1) 依法对基金运行情况进行审计监督。 2) 对监管部门履职情况进行监察，查处失职渎职行为。 6. 地方金融管理部门（综合协调） 1) 参与综合研判会商，指导基金设立和规范发展。 三、监管内容 截至目前，对政府投资基金的监管建立了事前、事中、事后相结合的全过程监管链条。 1. 事前监管（准入与预防） 审批备案制度：设立基金需报同级政府批准，部分层级（如县级）需提级审批或向上级备案。 预算约束机制：未足额保障“三保”支出的地区不得新设基金；政府出资纳入预算审核。 登记管理制度：基金设立后需在发改部门信用信息系统登记，在证券监管部门委托机构备案。 章程协议约束：在基金章程/合伙协议中明确政策目标、禁止业务、退出机制等“硬约束”。 2. 事中监管（运行与控制） 托管制度：强制要求基金资产由具备资质的商业银行托管，实施资金动态监管。 信息报送制度： • 定期报告：季度/年度财务报表、运行报告、托管报告。 • 重大事项报告：章程修改、资本增减、高管变更、清算等。 观察员/决策委员制度：政府部门向基金委派观察员或决策委员，对投资合规性进行前置审查。 “双随机”抽查：发改部门会同有关部门进行现场和非现场抽查。 3. 事后监管（评价与问责） 绩效评价制度： • 实施全过程绩效管理，重点关注政策目标实现程度； • 结果应用：与管理费支付、后续出资、管理团队续聘挂钩。 审计监督：定期开展专项审计，查处违规问题。 失信惩戒机制：对未登记、规避监管、违规运作的基金及管理人，采取责令改正、监管谈话、取消登记、公告曝光等措施。 责任追究机制： • 容错纠错：对尽职合规但未达预期的，依法免责。 • 严厉问责：对弄虚作假、利益输送、变相举债等行为，依规依纪依法处理；涉嫌犯罪的移送司法机关。 综上，国家对政府投资基金的监管政策经过了10年的探索期后，最终形成了统一的概念定义，也明确了各部门的监管职责和监管内容，政府投资基金的监管进入了新时代。后续，作者将继续就政府投资基金的绩效评价、投向评价及尽职免责制度等方面进行深入研究，敬请期待。
上一篇文章：
已经是第一篇了！
下一篇文章：
政府引导基金设立的意义及难点探析
